我国能源战略规划历程回顾及展望（下）
崔晓利
（能源情报研究中心）
（三）重视节约能源，提出节能减排约束性指标(“十五”—“十一五”)
21世纪伊始，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新发展阶段，也进入经济结构战略性调整的重要时期。“十五”至“十一五”期间，节约资源被定位为基本国策，我国提出单位GDP能耗降低和主要污染物排放减少的约束性指标，各领域做出安排部署，节能减排取得显著成效。
1.优化能源结构，提高利用效率
“十五”时期，我国提出要发挥资源优势，优化能源结构，提高利用效率，加强环境保护。进一步调整电源结构，充分利用现有发电能力，积极发展水电、坑口大机组火电，压缩小火电，适度发展核电，鼓励热电联产和综合利用发电。我国《“十五”能源发展重点专项规划》也提出，把优化能源结构作为能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保护生态环境，加快西部开发。《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》于2001年发布，提出培育和规范市场，逐步实现企业规模化、产品标准化、技术国产化、市场规范化，推动新能源和可再生能源产业上一个新台阶。优化能源结构、提高能源利用效率成为同一时期能源规划的重点内容。
2.降低单位GDP能耗和主要污染物排放
“十五”时期，国民经济持续较快发展，主要发展目标提前实现。“十五”计划首次提出主要污染物排放总量减少的目标，党的十六大提出走新型工业化道路。“十五”期末（2005年），我国能源生产能力大幅度提高，达到了22.9亿吨标准煤，是改革开放初期的3.6倍，形成了煤炭为主，石油、天然气、电力和其他新能源互为补充的能源生产结构，基本满足国内日益增长的能源需求。污染物排放总量也得到一定控制。
但在年均9.5%经济增速和高耗能重化工业加速发展过程中，能源消费快速增长引起了能源供需失衡和生态环境问题，能源效率、节约能源工作力度加大。2005年5月，我国设立了国家能源领导小组，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、战略性工作进行指导，启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作，颁布了《可再生能源法》（2005年）。
以减少全球温室气体排放为核心目的的《京都议定书》2005年2月正式生效，我国开始通过转变经济增长方式、提高能源效率等措施，降低能源使用，减少温室气体排放。
图3 “十一五”期间我国节能减排目标及成效
节约资源被定位为基本国策，节约排位在结构优化之前。“十一五”规划提出，必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。能源战略确定为“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”，并提出实行单位能耗目标责任和考核制度。“十一五”期间，我国先后制定和修订了《中国应对气候变化国家方案》（2007年6月）、《节约能源法》（2007年修订）和《循环经济促进法》（2008年）等政策法规。
3.加大可再生能源发展的支持力度
2007年4月，我国《能源发展“十一五”规划》提出，在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设，大力发展可再生能源。2007年9月我国颁布了《可再生能源中长期规划》，提出加快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展，逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。国家在财政扶持及示范工程建设上提出系列措施，促进我国可再生能源市场与产业的发展。
在此期间，能源工业体制改革方向确立。“十五”计划提出，要深化电力体制改革，逐步实行厂网分开、竞价上网，健全合理的电价形成机制。推进大型煤矿改造，建设高产高效矿井，开发煤层气资源。“十一五”规划提出，深化电力体制改革，巩固厂网分开，加快主辅分开，稳步推进输配分开和区域电力市场建设。
（四）全面深化改革，加快构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系（党的十八大以来）
党的十八大以来，特别是习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略以来，我国能源转型发展成效卓著，能源电力改革发展成绩斐然。能源发展方式由粗放增长向集约增长转变，能源结构由煤炭为主向多元化转变，能源发展动力由传统能源增长向新能源增长转变，节能降耗取得了显著成效，清洁低碳、安全高效的现代能源体系加快构建。
1.实施能源消费强度和消费总量双控制
“十二五”起始，我国能源发展呈现新的阶段性特征，长期矛盾和短期问题相互交织，资源和环境约束进一步加剧，节能减排形势严峻，能源资源对外依存度快速攀升，能源控总量、调结构、保安全面临全新挑战。“十二五”规划提出，推动能源生产和利用方式变革，坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。同时提出实施能源消费强度和消费总量双控制目标。
党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之中，进一步强调了生态文明建设的地位和作用。十八届五中全会确定了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。能源领域践行五大发展理念向绿色低碳转型，传统化石能源比重不断降低，非化石能源得到长足发展。“十二五”期间，我国水电、核电、风电、太阳能发电装机规模分别增长1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，带动非化石能源消费比重提高了2.6个百分点。全国6000千瓦及以上火电机组每千瓦时供电标准煤耗累计下降17克，火电机组二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放量累计分别下降33%、35%和39%以上，节能环保成效显著。
图4 “十二五”“十三五”期间非化石能源消费占比（单位：%）
我国经济发展步入新常态，能源消费增长换档减速，供需相对宽松，能源发展进入新阶段。在供求关系缓和同时，传统能源产能结构性过剩，可再生能源发展瓶颈问题较为突出。
2.推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系
“十三五”时期我国提出，坚持节约资源的基本国策，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，积极化解过剩产能，合理把握新能源发展节奏， 着力消化存量， 优化发展增量。“十三五”规划提出，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全。这为我国能源转型发展指明了方向，明确了目标。
2016年底，我国能源系统综合性中长期发展规划《能源生产和消费革命战略（2016～2030）》出炉。由总体规划和专项规划组成的“1+14”系列能源发展“十三五”规划也陆续面世，多层次能源规划体系较为完整呈现。《能源发展“十三五”规划》提出结构调整目标，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。清洁低碳能源成为“十三五”期间能源供应增量的主体。我国新能源和可再生能源得到加速发展，能源消费结构不断优化，能源绿色低碳转型深入推进，清洁能源消费比重持续提高。
党的十八大以来，能源体制改革得到前所未有的重视，先后发布《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》的顶层设计文件，改革工作持续深入推进。
表3 “十二五”“十三五”主要目标完成情况注：2015年[ ]内为五年累计值，2019年[ ]为四年累计值。
三、我国能源发展战略规划展望
“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。我国发展仍处于重要战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化。能源战略规划要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，要在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念和新的发展格局下，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。
（一）重视战略性布局，充分发挥中长期战略规划的引领作用
中长期能源发展战略主要基于未来的经济运行需要，确立较长阶段的能源发展目标，为能源的可持续发展指明方向。我国能源中长期规划中，《能源中长期发展规划纲要(2004~2020)》草案、《能源发展战略行动计划（2014~2020年）》《核电中长期发展规划(2005~2020年) 》和《可再生能源中长期发展规划》（2007年）均是面向2020年的中长期规划。《能源生产和消费革命战略（2016~2030）》《能源技术革命创新行动计划（2016~2030年）》为面向2030的能源战略。面向2050年的更长期规划则为空缺。而在发达国家，规划有面向2050年的能源远景目标。
为提高传统能源的清洁利用，推动新能源的健康发展，满足经济需要同时达到“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标，长期能源战略规划不可或缺。我国能源品类各领域发展迅速，基于能源安全和结构优化发展考虑，战略规划非常重要。阶段性框架内的战略目标，有利于细分行业的协同推进。阶段性核心战略应该保持稳定性和可持续。能源中长期战略规划要确定总体发展方向，引导能源产业链积极参与结构变革，推动产业高端化、智能化、绿色化发展，打造战略性新兴产业增长引擎，培育新技术、新产品、新业态、新模式。
（二）坚持系统观念，做好能源战略目标的全局性谋划
能源战略规划事关经济秩序和社会稳定，其制定涉及范围广，与其他行业关联性大，牵一发而动全身。从资源开发到运输、利用，能源行业各个环节与社会经济发展、环境保护、交通运输、居民生活息息相关，其规划的落地实施也受到较大外部性影响。
要健全工作协同机制，合理谋划战略目标。各部门侧重不同的战略目标，要从长远性、全局性把握目标之间的优先平衡问题。之前的规划中也存在行业间规划目标差距大的问题，能源战略规划目标的制定和实现需要相关联部门共同努力。
（三）加强前瞻性思考，提升能源规划的科学性和预见性
能源战略目标设定要科学合理。能源战略规划引领未来发展布局，要充分考虑经济环境、技术进步、市场预期、成本趋势、行业发展阶段等影响因素，设定合理而有预见性的发展目标。
在中长期规划中，要积极剖析行业变革影响因素，尤其新技术、新业态的影响，研究产业演变阶段，预判行业发展趋势，制定预见性、前瞻性甚至更有挑战性的目标。对于研判的基础数据，尚存在统计出口较分散、统计指标差异和数据不一致的问题，应不断提高能源数据的连续性、准确度和完整度。
（四）坚持新发展理念，将目标导向和问题导向相结合
能源战略的制定要把问题作为起点，把着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。我国能源规划要着眼于破解难题、攻克难关，解决能源发展深层次矛盾和问题，增强针对性、前瞻性与可操作性。
问题是实践的起点、创新的起点。“十四五”时期及更长一段时间，我国以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力。能源领域，要继续推进能源革命，加快推动绿色低碳发展，推动能源清洁低碳安全高效利用，降低碳排放强度，促使能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善。为此，能源行业，要坚持新发展理念，围绕能源安全供应与环境保护、能源结构优化与清洁低碳转型，将目标导向和问题导向相结合，制定科学合理的中长期战略规划，引导能源工业高质量发展。
（五）实施全过程管理，完善规划实施监测评估机制
能源战略规划的前瞻性、预见性及与其他行业的重要关联性，使得外部社会经济环境的变化以及其他行业政策的波动，将影响到能源的供应形势和有效利用。
因此，能源战略规划不仅需要事前评估，还需要在落地过程中及时监测和阶段性评估。要不断完善规划实施的监测评估机制，建立规划短期（滚动）、中期、终期以及内外结合的评估机制，及时发现执行过程存在的问题并适当纠偏。能源决策部署落到实处需要强有力的措施支撑，需要及时评估外在环境及行业变化带来的影响。
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