周宏春，国务院发展研究中心，副巡视员，研究员
中国经济发展进入新常态，速度变缓、结构优化、动力转换、民生改善特征显现：经济增长速度从高速向中高速换档，经济结构从失衡转向再平衡，增长动力由投资拉动转向创新驱动，新产业、新业态、新模式不断涌现;创新、协调、绿色、开放、共享发展理念和去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧改革任务，为节能创造了有利条件。
一、在节能降耗工作中的政府作用不可或缺
我国的节能减排取得明显成效，包括能源效率提高，技术支撑有力，全社会节约观念增强，体制机制逐步完善等。新常态下，对节能减排工作中的政府作用应有一个全新认识。
节能工作离不开市场机制和政府作用。诚然，节能可以发挥市场作用，因为节能可以节约资金，如节约一度电可以节约几毛钱;对于企业而言，节约是纯利润，而扩大销售收入中含有成本;即会计中的节约一元和增收一元意义不同：节能因而可以纳入成本管理。但节能不能完全交由市场，主要有以下原因。其一，经济结构调整难以长期利于节能。近年来，我国超额完成能源强度下降指标，主要由于第三次产业比重增加引致;但结构性节能收到这么大的成效难以持久。其二，节能是市场部分“失灵”领域。如造房子的人想在建房过程中省钱，而住房的人想在使用房子过程中节能，行为主体变化必然导致节能的“市场失效”。其三，中小企业的节能需要政府发挥作用。中小企业尽管不是高能耗行业，但节能空间不可忽视。中小企业希望获得节能减排知识和技能，希望不用花较多的投入就收到节能减排的预期效果，也希望员 工能在自己的工作中自觉运用节能减排知识和技术;所有这些，需要政府发挥节能知识宣传、技术推广和政策引导作用。
资源环境的新态势要求我们不放松节能减排工作力度。土地、能源、矿产等资源约束趋紧，大气、水、土壤等环境污染严重，森林、草原、湿地等生态系统退化，是我国工业化和城镇化中必须面对的国情;这也决定了较长时间内节能仍是我国的一项重要任务。供需缺口持续威胁能源安全;能源利用效率低影响国际竞争力，受以煤为主的一次能源结构决定，粗放的利用方式不仅污染环境，还会影响生态系统安全和居民健康。推进节能减排，既是以资源能源环境约束形成倒逼机制，促进发展方式的根本性转变，也是调整产业结构、促进经济提质增效的有力抓手;还为节能环保等战略性新兴产业带来广阔空间。新常态下，高能耗粗放型发展，难以满足群众对环境改善的新期待;能耗强度、碳排放强度、主要污染物减排等约束性指标必须完成，这是规划要求;节能减排工作不仅不能放松，还得抓紧抓实。
促进节能减排，是我国经济社会可持续发展的必由之路。把资源环境压力转化为技术进步和产业升级动力，进而促进节能技术产业化，培育成新的经济增长点。节能可以产生直接效益。以电为例，节约用电可以减少支出;而减排，对企业而言等同于控制污染物排放，将因为购置减排设施而增加成本。作为世界第一能源生产和消费大国，我国已经成为能源技术的最大市场和创新前沿，包括智能制造、电动汽车、近零能耗建筑、能源互联网等，具有较大的发展空间。推进工业、建筑、交通运输等领域的节能降耗，以世界先进水平为标杆，实施工业能效赶超行动、建筑节能先进标准领跑行动、推广节能环保汽车等，可以不断形成新的竞争优势。建立分布式智慧电站，充分利用光伏发电、太阳能集中供热水和制冷空调、水源热泵、地源热泵、空气源热泵、余热回收、低谷电、PCM蓄能站、LED和移动互联网技术等，以高效利用能源资源。分布式智慧电站，不仅可以使系统优化、多能融合，收到管理节能之效，也有利于市场改革、公众参与、信息透明，形成可复制、可推广的模式，进而实现“十三五”规划提出的“发展绿色环保产业、力促节能环保产业发展壮大”的目标。
二、积极应对新常态下的节能挑战
进入新常态后，我国能源、资源消耗增速放缓，经济结构调整取得积极进展，产业结构不断优化，新的产业、业态和增长点不断涌现，节能环保产业发展势头良好，节能减排工作面临难得的机遇，但也面临不可忽视的挑战。
1、产业结构变化趋势有利于降低单位GDP能耗，但难以长久
产业结构朝着有利于节能减排的方向变动。单位GDP能耗与产业结构变动的关系是：结构重型化单位GDP能耗增高，反之则降低;换言之，结构轻型化，能源弹性系数小于1，表现为结构节能，改革开放后我国由生产资料生产转向生活资料生产就是如此;产业结构重型化，能源弹性系数大于1，新世纪以来我国重化工业快速发展拉动经济的情形就是如此。虽然重工业的发展饱受争议，但却由消费结构升级所拉动，因为居民消费的重点已由衣、食转向了住、行，建房、造车都需要消耗钢材;重化工业发展也是基础设施建设所必需。从总体上看，我国工业化、城市化的历史任务还没有完成，发展的基本面没有变。如果没有工业基础，加快发展第三产业只是一厢情愿，会出现有供应无需求的情况。同理，结构优化引致的单位GDP能耗下降是阶段性特征，难以收到长久的结构节能效果。
2.节能降耗的潜力下降，成本会增加
近年来，经过大强度的节能减排技术改造升级，节能潜力得到较好释放，“十三五”再靠大规模新增节能项目和淘汰落后产能的空间较小，节能潜力会下降。另一方面，节能成本会上升。以火电为例。小火电大多已关停，上马的大量超临界机组，发电热效率接近世界先进水平，进一步提高效率的经济成本将非常高昂。节能工作的角色发生变化。在经济高速发展、能源消耗增长迅疾的背景下，节能是当务之急，工作备受关注。坚持节约资源基本国策，是推动经济社会可持续发展的长久之计、战略之策，也是生态文明、环境治理的重要途径。因此，新常态下的节能工作不能放松，任务不能动摇，工作热情和干劲不能退减。
3.技术进步转化为节能降耗绩效需要一个过程
节能降耗一直是国家技术开发和技术改造的重点。国家在企业技术创新、新产品开发和“双高一优”技改专项、国债技改专项中，曾把节能降耗、污染防治作为重点支持领域。历史地看，改革开放以来我国节能成绩是在粗放经营、浪费较大的基础上取得的，技术进步对节能的贡献有限。市场竞争推进企业技术进步，面对国际竞争压力也需要企业有自主技术和知识产权。在这样的背景下，我国一些高耗能行业拥有国际先进技术和设备，一些产品能耗与国际先进水平的差距在缩小。另一方面，短期内取得突破并能推广运用的节能降碳技术并不多，需加大研发力度;技术进步转变为企业的节能绩效不能一蹴而就，需要一个漫长的过程。从国际经验看，日本在1990年后的钢铁能效提高主要得益于技术进步，年均能效提高约一个百分点。
4.节能降耗投入面临资金压力
随着财政收入增幅下降，节能技改财政奖励、合同能源管理奖励、节能产品惠民工程等一些政策陆续取消，中央财政支持方式发生变化。地方为稳增长、促就业，优先拉动投资需求，节能投入将进一步放缓。居民消费水平提高、环保治理设施运行及机械化程度提升等，将增加能源消耗刚性需求。中国经济新常态下，企业盈利能力下降，市场预期不确定性增加，投资意愿不强。能源价格非市场化扭曲严重也不利于节能。我国能源价格总体水平未能完全反映能源的商品属性，即稀缺性以及生产、消费过程中的外部性，不仅造成巨大浪费，也阻碍了我国经济结构的调整、节能工作的开展和生态环境的改善。
现实中存在一些逆导向问题：由于人为扭曲，能源和环境压力没有完全转变为价格信号和更加严格的环境执法，不少地方和企业我行我素，国家要求关闭高能耗、重污染、低效率的设备和生产能力，淘汰小企业;而这些却是一些地方提高财政收入、解决就业、甚至是招商引资和扶持的对象;国家在大力推进资源的循环利用和高效利用，一些地方却对从事废旧物资回收、分类、加工的人持歧视态度;一方面国家不断要求转变经济增长方式，却又习惯于通过行政干预以维持资源依赖型的增长。如果好的政策得不到落实，如果政策之间相互矛盾，不利于节能减排目标的实现。
5.采用市场化手段节能降耗遭遇诚信的挑战
采用市场手段推进节能降耗工作，如能源合同管理(EMC)、自愿协议、综合规划、电力需求管理等。其中，能源服务公司(ESCO)是发达国家推进节能的重要力量。能源服务公司通过投资或融资对客户耗能设备进行改造、维护来提高能源效率，并从项目开展前后用户能源节省下来的费用中获得回报。在企业不能更好地节能(如没有融资资格或不掌握专门技术)的情况下，由专门公司提供专业化服务以提高能源效率，节省下来的费用由服务公司和用户分享，这是互利共赢的好事。然而，我国的能源服务公司发展并不理想，除公司自身原因(如一把手能力、资金运作和管理经验等)外，还由于企业之间缺乏诚信。因此，建立全社会的诚信体系迫在眉睫。
总之，只有把绿色发展作为未来推动节能降耗工作的出发点和立足点，把节能工作与绿色发展紧密结合，在价值取向、思维方式等方面进行全面创新和深刻变革，才能走出一条资源高效利用、污染物排放大幅下降、生态受到严格保护的绿色、循环、低碳发展新路子。
三、推进新常态下节能工作的对策建议
节能是绿色发展的组成部分，绿色发展离不开节能。节能的治理结构是国家治理能力现代化的重要方面。解决节能问题需要政府的决心、企业的干劲，投资强度、研发技术的支持力度、媒体的关注度或媒体态度、以及公众的关注度等因素。民众随手关灯、使用高效节能灯、少开车固然有利于节能减排，但主体依然是企业。企业要严格执行节能环保法律法规和标准，细化和完善管理措施，落实目标任务。短期来看，行政手段见效快，从长远看，发挥市场机制作用，才是可持续的有效手段。
1.优化产业结构，新常态下的节能降耗要围绕这一关键任务展开
结构调整、技术进步、管理提升是节能工作的三大抓手。“十三五”，随着主要高耗能行业的产能过剩，在“去产能”压力下，利用技术改造大幅提高能效的潜力不断减小，结构优化升级成为关键任务。结构优化升级不仅包括三次产业的结构调整，更重要的是产业内部结构优化、产品结构升级、质量改善和附加值提升;所有这些，不仅有利于节能减排工作，也与供给侧结构性改革要求一致。在传统产业转型升级、新兴产业快速发展、能源结构调整优化等方面，部署优化产业和能源结构的具体任务，是节能减排的最大潜力之所在，也蕴含着培育经济增长新动能的巨大空间。
优化能源结构，重视传统能源的清洁、低碳、高效和可持续利用。在抓余热利用的同时要更多关注大量的“显热”被浪费;要改变能源使用中的“大材小用”和“小材大用”等不合理现象，如一些地方将天然气用于供暖，工业余热、地源热泵等节能低碳技术却没有得到利用，一些地方甚至连高温炼焦热量也被排空;用卡车运煤炭却没有发挥水运的作用。煤炭被广大农村和小型锅炉低效、高污染地应用，高度分散的秸秆等生物质能却组织庞大的物流系统，集中起来用作效率偏低的小规模发电。这些“捡芝麻丢西瓜”的做法，是应当也必须避免的。
2.推动技术创新，重点领域节能降耗指标要以世界先进水平为标杆
我国在节能降耗领域的技术、工艺、产能先进与落后并存现象普遍，与建设世界制造强国的要求不相符。因此，应当控制高耗能产业发展，淘汰落后产能和技术工艺，采用新的节能低碳技术，推进工业余热余压利用等节能环保技术，准确能源计量、科学计量单耗，制定并实施能源消耗定额制度，按产品单耗考核用能单位和环节，促进能源的合理利用和节约高效利用。加强节能共性关键技术开发和推广应用，建设节能技术研发平台，组织实施节能技术示范工程，鼓励专业机构提供节能技术服务，提升节能技术整体水平和服务能力。
开展能效领跑者引领行动。依靠技术创新和政策创新，推动节能技术的落地。我国一些能很快取得成效的节能措施，已经得到推广应用，继续推广的效果会下降，这就是所谓的“边际收益递减”。应按《能效领跑者制度实施方案》确定太阳能热水器、电机、家电、变压器等产品的领跑者企业名单，能源管理水平最好的学校、医院等公共机构名单，以及能源利用效率最高的商场、超市、宾馆、酒店等商贸企业名单，树立节能低碳“标杆”;将能效领跑者指标纳入标准体系，支持用能单位积极参与国家能效领跑者指标和标准制定;鼓励用能单位开展能效对标达标活动。落实国家能效标识相关政策，鼓励终端能效产品生产企业实施能效标识制度。加强节能产品认证，引导公众消费节能低碳产品。
实现节能与节钱的有机统一。不计代价的节能并不可取。一些地方出于“政绩”需要建了不少“标志性”建筑，既费钱也多耗能。在城乡建设中，受通风、亮度、湿度、温度、空气质量等条件影响，住高层建筑比住低层建筑要多耗能、多耗水。有研究发现，一些节能建筑并不节能;美国的一些节能建筑甚至比普通建筑要多耗能。如果将一些并不能产生实际节能效果的公司宣传口号作为公共政策导向，就会出现偏差，甚至增加社会总能耗。
节能重点工程落地，是实现节能目标的重要途径。“十三五”时期，国家将实施燃煤工业锅炉节能环保综合提升工程、电机系统能效提升工程和绿色照明工程。节能重点工程，主要包括量大面广的通用设备、与城镇化进程相关的节能、系统节能领域等;通用设备包括锅炉、电机、照明等领域，这些设备散布于各行业，是直接的耗能装置;其中的电机能耗占全社会用电量的60%以上，锅炉占全社会原煤消耗15%以上。持续实施节能重点工程可以收到全社会的节能减排之效。
3.推进系统优化，解决单个企业能效水平高、整个社会效率低的问题
系统优化，是解决企业效率高、整个社会效率低问题的重要措施。从行业看，我国铁路系统能源利用效率是世界各国最好的;但长期计划和垄断造成的供应“稀缺”，虽然提高了行业能源效率，却付出了物流效率低下和运输成本居高不下的代价。又如，我国造船行业因为没有实行订单生产，钢板利用率远低于世界平均水平;虽然“边角余料”已经得到回收利用，却增加了无效运输，增加了社会总能耗。促进产业共生耦合，建设多联产系统，形成产业互联网，我国有了大量实践，应加以总结推广。系统优化，可以在以下方面加大力度：
商品供需平衡。商品的供不应求或严重过剩，均是资源、能源的极大浪费。从微观层面看，一些节能服务企业通过优化原料供应和用料平衡，起到了减少仓储、降低运输成本和积压资金的作用。从宏观层面看，开展商品供需平衡预测和调控，有助于降低产品供需失衡对价格的冲击。加强行业间的产业链和供应链管理，也是广义的节能减排。
运输路线优化。随着我国河道、公路、铁路、航空等交通运输设施的建设，许多商品运输的最佳路线发生了变化;根据形势的变化不断优化交通运输路线，不仅可以节省我国稀缺的油品，可以减少无效运输，还可以减少污染物排放。在供需衔接的基础上，可以开展“门-门”运输以及逆向物流，以收节能减排之效。
优化生产过程。减少生产或转换过程可以节能减排，因为每一个过程均要消耗能源、排放废弃物。电力、钢铁、水泥、化工等过程工业，存在过程优化来节能减排的潜力。规模不经济、分散的供热锅炉、窑炉等，均可以通过优化配置和集中供热来提高效率。一些节能服务公司通过过程寻优、系统寻优等技术集成，收到节能3%到10%的效果，应加以推广。
建设能源中心、工业能耗监测平台。实践证明，推进钢铁企业建设能源中心，可以节能1%到3%。推动全国工业节能监测系统联网，按月自动采集工业能耗数据，建立数据共享机制，可以促进全国工业节能减排。这些均是国家的软实力，也是节能减排的持续基础。
4.政府市场两手发力，形成节能降耗的协同效应。
节能减排具有准公共产品特征，需用好法律、行政、经济、技术等手段，打好产业、价格、财政、税收、金融等政策组合拳。加大财政资金引导和杠杆作用，引导更多资本投向节能环保项目和绿色低碳产业。应当进一步探索税收优惠政策，管好用好专项资金;发展绿色债券、绿色基金、绿色保险、碳交易等融资渠道和金融产品，拓展融资渠道。我国出台不少节能减排的促进政策，如节能技术改造财政奖励资金、合同能源管理项目财政奖励资金、高效照明产品推广财政补贴、节能服务业激励、政府采购、建筑节能资金等，起到了很好的引导作用。也不可否认，一些政策产生了“逆导向”，如“最低价中标”政策，一些地方片面强调低价而忽视了产品成本，导致产品生产“偷工减料”，使用寿命短，结果是全生命周期中的能源消耗明显增加。
节能工作是一项长期的、复杂的系统工程，应加快完善法规标准、健全管理、监察、服务“三位一体”的工作体系，要在明确政府、企业和公众责任，完善管理方式，建立配套的激励、约束机制上大胆创新。在信息化快速推进的今天，采用技术创新、技术改造和新技术替代旧技术，采用信息技术整合节能技术，降低单位产值和产品能耗;通过节能标准、标识和认证制度的制定与实施，促进节能产品的推广应用等，成为重要的节能技术路线。进一步加强节能减排的宣传教育、建立技术和信息的共享平台、开展教育培训，推广节能减排的已有做法和成熟经验等，十分必要。加强节能减排约束性指标考核，从根本上改变节能减排“一阵风”式的做法，真抓实干注重实效，增强人民群众的获得感。
发挥市场配置节能资源的决定性作用。理顺能源价格，健全节能环保价格政策，通过成本压力，倒逼企业进行节能改造。健全用能权、排污权、碳排放权交易机制，推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式，加强绿色标识认证、电力需求侧管理。充分尊重地方首创精神，充分发挥地方政府的积极性、主动性，鼓励先行先试，使政策更加符合地方实际，更加具有可操作性。加强部门协调，劲往一处使、力向一处用，发挥政策的协同效应。突出重点，查缺补漏，做好整合，切实把政策体系建立起来，注重节能与环保的协同效应、统筹节能与环保产业的协调发展，不仅可以有效地提高能源利用效率，还可以减轻环境污染的压力，从而收到一举多得之效。
5.完善法规体系，形成节能减排的长效机制。
完善节能法规体系，出台与《节约能源法》配套的部门与地方法规、规章和标准。加快制定《石油天然气法》，修订《电力法》、《煤炭法》等法律，增强节能相关立法的系统性和完整性。建立全面、科学的能源消费动态数据库，改善能源消费核算方法，提高能源消费统计信息的准确性和及时性。关注重点用能企业能源消费，建立并逐步推广重点用能企业能源消费在线监测平台。完善能源统计工作体系，培育第三方能源统计、能源监测、能源服务体系，使节能减排走上法制化轨道;从严惩处违反节能法律法规的行为，以免“逆导向”。
不断完善节能标准。如我国按照气候分带确定建筑节能标准，已带来一些意想不到的问题。例如，上海和广州等大城市地处热带和亚热带，建筑物的设计和建造均没有隔音隔热标准。随着人民收入水平的提高，有钱买空调夏天用空调增加了能耗，不节能的建筑未来改造要大量投资。南方大中城市的宾馆已用上了空调，原来老百姓没有买空调是因为收入低;随着居民人均生活水平的提高，要“文明或体面”地工作和生活，冬季采暖或夏季用空调是必然趋势。因此，与时俱进地修改建筑节能标准，已经不是可有可无的工作。
加强节能信息管理。配合工信部开展工业节能监测分析平台试点，做好用能企业节能监测分析。开展企业能源管理中心能耗实时监测试点，探索与全省信息系统互联互通，完善分析和预警能力，提升信息系统功能。探索建立主要耗能设备数据库，从主要耗能设备配置情况，扩展到重点用能企业设备运行情况，为精确执法提供依据。大力发展绿色经济，落实绿色信贷机制，设立专业性的绿色银行，加大财政资金引导和杠杆作用，撬动更多社会资金投入节能环保产业，以发展产业的途径，形成长效机制，实现节能减排目标。
6.做好节能“加减法”，开创新常态下的节能减排新局面
新常态下的节能减排工作，一方面要减少能源资源消耗、淘汰落后产能，割掉粗放发展的“尾巴”，这是做“减法”;另一方面要推动工艺技术升级，采用合同能源管理、第三方治理等市场机制，并培育形成相关的节能环保产业，这是“加法”。做好“一加一减”，对稳增长、调结构意义重大，可形成经济发展的新引擎。做好加减法，不能采用“头疼医头、脚疼医脚”的短期措施，而要增强政策前瞻性、系统性和针对性，为节能减排提供高效、可靠的政策环境。做好“减法”，要采取多种措施节能挖潜，切实降低能源消耗强度，确保完成节能目标任务，打造新常态下节能工作的新优势、新作为、新局面。
开拓创新，推进节能工作。一是在工作方向上，必须把节能工作融入经济发展大局，以节能环保促进产业转型升级，以经济转型提升节能技术、装备和服务水平。二是在工作方式上，总结试点示范经验，突出重点，由点到面，形成较为集中系统的工作方法，以免就事论事、工作碎片化。三是在工作作风上，不能在办公室搞节能，不能以文件贯彻文件，以会议贯彻会议。而要开动脑筋，统筹谋划，深入基层企业，面向大众，多搞些有意义、影响大的活动，提高节能的影响力。四是在工作态度上，认真履职，积极作为、主动作为，增加项目审批和资金使用等重大事项的透明度，让权力在阳光下运行。五是在工作效率上，要提高行政效率和治理能力，不消极应付、推诿扯皮，使节能工作不断迈上新台阶。
